FINANCES PUBLIQUES

Introduction

Approche économique

Musgrave - 3 fonctions de l'Etat

Financer les biens collectifs

Redistribution des revenus & patrimoine

Régulation de la conjoncture éco

Etat libéral ---> Etat social

Politique budgétaire & monétaire

Approche juridique

Budget = Acte qui prévoit et autorise les recettes et les dépenses d'une collectivité ou de l'Etat.

Finances publiques = finances de l'Etat

Etat = personne morale de droit public

soumis aux organes représentatifs

Etat = Territoire + Population + organisation pol + souverain

Finances privé = le budget prévoit mais n'autorise pas.

Pas de démocratie sur les finances d'une entreprise

Pas de prélèvements unilatéraux sans contrat

Sujets du DFP

Gouvernement

Prépare puis exécute

Parlement

Vote et amende le budget

CDC

Banque de France

monnaie de paris

Origines du DFP

Prémices

XVII : Kaspar Klock

Tractatus de areario : les impôts --> guerre

XVIII : Johann Heinrich Gottlob von Justi

Caméraliste

XVIII : J. Necker

Ministre de Louis XVI

XIX avec le parlementarisme

A. Wagner :

- Pluridisciplinarité des FP
- Loi de Wagner = le budget ne cesse de croitre à cause
du progrès de la civilisation

Gaston Jèze : Libéral
- Conseillé de l'empereur éthiopien en 1937 (hailé sélassié)
- Filiation de L. Duguit et traduit Wagner
- Nécessité du contrôle parlementaire des FP

E. Alix :

René Stourm : 1er ouvrage de FP

P. Leroy - Beaulieu : Libéral
- Distinction Etat v. Economie ==> non intervention - neutralité
- Financer que des activités non marchandes
- EQUILIBRE BUDGETAIRE : budget = séparé, équilibré.

Charles louis Gaston d’Audifret

Président d'une chambre Cour des comptes

Construction des FP

1. Construction de l'Etat moderne : armée = impôt

2. Révolution française et parlementarisme

Chapitre I : Fonction du DFP

A) Sources du DFP

1- Droit interne

Concerne les relations entre :
- Pouv légis
- Pouv exécu
- CT

Contrôle de FP par le parlement

Déf = Comptable public

2 - Droit au sommet de la hiérarchie des normes

Art 47 Constitution ==>

Principe généraux pour adopter le BUDGET :
- Loi de finance

Corolaire ; loi organique : art 45 / 46 / 61

Art 47 - 2 : Rôle Cour des comptes

Art 47 - 1 : Loi de financement de la Sécu

Art 13 & 14 & 15 DDHC ==>

13 : nécessité de l'impôt et égalité devant lui.

14 : consentement à l'impôt et suivi de l'emploi

15 : contrôle démocratique des FP

3 - La LOLF : 1er aout 2001

Principes fondamentaux régissant le fonctionnement des FP

fixe les conditions de préparation, de vote, d’exécution
et de contrôle des lois de finances

Remplace une ordonnance de 1959

2 innovations

Contrôle parlementaire : déjà un Contrôle de moyen
+ Contrôle de résultat/efficacité

Renforcement du pouv parlementaire

4 - Les réformes de la LOLF

Loi organique du 28 décembre 2021

applicable pour le PLF 2023

Accentue la LOLF

Loi organique de 2012

Appliquer la politique d'équilibre budgétaire de l'UE

lois de programmation pluriannuelles et gouvernance

Création du Haut conseil aux FP

fiabilité des prévisions des lois de finances - UE

5 - Origines de la LOLF

Ordonnance organique 1959 : prédominance de l'exécutif

Décret-loi organique 19 juin 1956

amorce la distinction : droit budg v. droit comptabilité pub

Décret impérial 31 mai 1862

Ordonnance (J. De Villèle) 14 sept. 1822

Controle parlementaire des FP = sous la Restauration
= inspiration UK

1. Adoption du budget (parlement)
2. Contrôle de conformité des dépenses

6 - La diversités des sources

Décret de 2012 ==>

Principe de séparation des ordonnateurs et des comptables

L' Autorité qui ordonne les dépenses n'est pas celle qui paye les dépenses

CGCT

Code monétaire et financier

B) Pluridisciplinarité des FP

Approché éco

Approche juridique

C) Fonctions du budget

1- Notion de budget

Décret impérial de 1862

Acte par lequel sont prévus et autorisés les recettes et les dépenses annuelles de l’Etat

Art 7, décret 2012

Fonction d'AUTORISATION

dépenses

recettes

Fonction de PREVISION

dépenses

Rationalisation & programmation de l'Etat

proportionner les dépenses aux recettes

2 - Temporalité des FP

Principe d'annualité (exercice) ==> prévision & autorisation

Today, pluri-annualité avec des trajectoirs de FP :

- Loi de programmation 2018-2022

Loi de finances complétés par des lois de programmation. Politique de relance : Budgétaire / Monétaire

Face à des aléas ==> COVID

Principe de SINCERITE

Les dépenses sont facilement prévisibles alors que les recettes restes incertaines = Risque de maquillage des comptes par le gouvernement

intégré par la LOLF

Th. des 4 tps alternés :
- Vie budgétaire

Préparation

Vote

Exécution

Vérification

3 - Fonction de prévision

4 - Contrôle démocratique

Budget = Acte d'autorisation des représentant => l'exécutif

Principe de séparation des pouvoir et de contrôle

Transparence de l'action gouvernementale =>

Unité budgétaire

Universalité budgétaire

5 - Protection des deniers publics

Principe de séparation des ordonnateurs et des comptables

Comptable publique :
- Cour des comptes
- agents du Trésor

6 - Garantie de la confiance envers l'Etat

Cour des comptes = rigueur budgétaire

signature de la France = investisseur étranger
= titres de dettes publique
= notation

Indicateurs

Tx d'endettement

Solidité du système fiscal

Fiabilité du système budgétaire

7 - Synchronisation des FP

Niveau 1 = Etat = LOLF

Niveau 2 = CT = CGCT

Niveau 3 = Personnes publiques

dotation publiques

Chapitre II : Sources constitutionnelles

A) Notion de constitution financière

sens formelle : LOLF

sens matériel : règles fondamentales d'organisation d'un Etat

Constitution économique

Capitalisme libérale avec un droit bancaire

Economie de marchés ==> DFP

Dualisme Etat - société

Distinction public - privé.

Constitution fiscale

Ressources = fiscalité = impôts

B) Principe du contrôle démocratique des FP

Par le parlementarisme

Démocratie représentative guide la scté

Seul le Parlement peut créer des impôts

Grands principes DFP

UNITE

un seul budget contient toutes le recettes et les dépenses.

UNIVERSALITE

Exhaustivité de l’autorisation parlementaire

SPECIALITE

Autorisation de dépenser est détaillée. En considération d’un objet on autorise une dépense. Montant des dépenses contrôler

ANNUALITE

garantir la récurrence de l’autorisation parlementaire

DDHC 1789, art 14/13/15

ART 13 : Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés.ART 14 : Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée.ART 15 : La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration

nécessité de l'impôt

consentement à l'impot

contrôle de l'impôt

égalit devant l'impôt

contrôle des comptes

responsabilité financière des agents publiques

Ordonnateurs

demandent le paiement des dépenses, l’ordonnancement des dépenses (tâches + élevées). Exécution des budgets. Ils appliquent les autorisation contenue dans le budget

Comptables

Effectuent les paiement après avoir contrôler la régularité des paiements. Conformité au budget des demandes des ordonnateurs.

C) Compétence du Parlement en matière financière

ART 34 Constitution

Etablir le budget

PLF

PLFSS

Créer les impôts et leurs régimes

Règles d'émissions de la monnaie

Lois de programmation

D) Continuité financière de l'Etat

Principe de l'annualité budgétaire

1 - Principe de l'antériorité budgétaire

Il faut que la loi de finance soit adopté avant l’exercice du budget.Art 47 : Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de quarante jours après le dépôt d'un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l'article 45.Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance.Si la loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice, le Gouvernement demande d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés.

Cadre de la rationalisation parlementaire

Primat de l'exécutifRationalisation du parlementarisme ==> efficacité Renversement du Gouv par motion de censureRenversement de l'AN par dissolution

Système des douzièmes provisoires

Cas de vote en retard sur l'exercice budgétaire

E) Principe du refus du budget

Orthodoxie du parlementarisme

Le parlement peut refuser le budget

Au mépris du principe de continuité financière

Government shut-down

Si le congrès ne vote pas le budget fédéral alors pas de crédit pour le gouvernement

F) Initiative gouvernementale et priorité de l'Assemblée

1. Gouvernement = Elaboration du Budget

2. Priorité à l'AN pour le PLF & PLFSS

G) Limitation du pouvoir parlementaire

1. Garantie de l'équilibre financier

ART 40 Constitution

Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique.

Pas d'aggravation dépenses

Pas de baisse des recettes

2. Cavaliers budgétaires

un cavalier budgétaire est une disposition législative qui n'a pas sa place dans le cadre des LF et LFSS

Prohibés

H) Dispositions constitutionnelles

ART 47 - 1

Conditions de vote du PLFSS

ART 47 - 2

Cour des comptes aide le Parlement & le Gouvernement

Chapitre III : La LOLF

A) Notion de loi de finances

Loi de finance de l'année

Loi de finance rectificative

Cas d'imprévue = modifie la loi de finance de l'annéePas possible à la seule initiative du gouvernement

Loi de règlement

Après la fin de l'exercice budgétaireContrôle de conformité de l'exécution du Budget

---> Loi relatives aux résultats de la gestion
et portant approbation des comptes

Nouveau branding

LO de 2021 rajoute

Loi de finance de fin de gestion

Pour la fin de l'exercice budgétaire le gouvernement prépare bilan des modifications du budget intervenues pendant l’exercice

Cas de retard dans le dépôt du PLF

Projet de loi partiel

Autorise et prévoit les recettes (=plafond des dépenses)

Projet de loi spécial

Autoriser le gouv a percevoir les impots

Equilibre budgétaire

Equilibre comptable

R = D

Toujours respectés

On comble avec des emprunts

Equilibre économique

Equilibre budgétaire envisagé a long terme car intervention de l'Etatdéficit public => relance économique

B) Notion de budget

Art 6 ali 2 (LOLF)^

le budget décrit pour une année l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l’étatDéf économique

Art 7 décret 2012

acte qui prévoit et autorise des recettes et dépenses.

Sens éco/comptable

acte de prévision qui anticipe une politique

Sens juridique

autorisation de recette et de dépenses

Sens politique

une décision politique en ce qui concerne les recettes et les dépenses.

C) Principe d'unité budgétaire

ART 6 al 3 (LOLF)

Etat = 1 budget1 Budget = 1 CTétat doit retracer dans son budget l’ensemble des dépenses et recettes ce qui garantit d’avoir vision objective de l’état des fp.

==> Transparence

==> Objectivité

sens matériel

Contenu

Ensemble des recettes et dépenses

sens formel

Budget retracé dans 1 document unique

Contenant

lisibilité & & égalité d'accès

1 Budget = 1 an

prévisibilité des actions de l'Etat

Activité économique

D) Principe d'universalité budgétaire

Permet d'avoir une vision détaillée des dépenses et recettes

Principe de non contraction du budget

Pas de résumer sur les dépenses/recettes en général

E) Procédure d'affectation des recettes

F) Principe de spécialité

Autorisation de dépense détaillée et conditionnelles

Crédit = Autorisation de dépenses

Objet de la dépense

Montant de la dépense

crédits limitatifs

Limité dans le montant

crédits évaluatifs

Montant prévu pouvant être dépassée

Durée de la dépense

Exercice budgétaire = 1 an

Appliqué a l'Etat

Programme

Crédits

Missions

Objet de la dépense

Dotation

crédit --> dépenses imprévisibles

Autorisation

d'engagement

Engagement relatifs à des dépenses pluriannuelles

de paiement

engagement de paiement annuel

G) Mutation du principe de spécialité

Controle détaillée :
- des objets de la dépense ---> les résultats de la dépense

Chapitre ----> Programme A. Lambert LOLF « une logique de performance, d’efficacité et de responsabilité »

H) Modification de l'autorisation budgétaire

1) Tendance historique du gouvernement à
s'affranchir de l'autorisation budgétaire

Principe : Budget = caractère contraignant pour exécutif

Exception : Cas extraordinaires et urgences,
==> ouverture de crédits

Loi de 1817 : Ministres peuvent avoir des crédits supplémentairesLoi de 1979 : crédit supplémentaire qu'en vertu d'une loi

2) Virements et transferts

Virement

modification de l’objet des crédits au sein du même ministère

==> assouplir les autorisation de dépenses

Conditions : décret PMpas beaucoup

Transfert

faire passer les autorisations d’un ministère à un autre

3) Décrets d'avance

dérogations à l'autorisation budgétaire

Gouv s'ouvre lui-même des crédits : Décrets

Equilibre budgétaire

Surveillance parlementaire : Ratifier par LF ou LFR

4) Reports de crédits

Principe : Interdiction car annualité budgétaire

Exception : Autorisations d'engagement

I) Principe de sincérité budgétaire

Présentation de comptes doit = réalité financière

J) Procédure budgétaire

K) Comparaison

Chapitre IV : Loi organique 2012

A) Règle "d'or" du FP et ses acceptions

Critères de Maastricht

3 % déficit

60 % PIB : dette publique

B) Le dispositif juridique

Origine de la loi = UE contrainte déficit

Contenu pour contrôler le déficit

Loi de programmation des FP

Coordination entre Etats membres

Objectif pluriannuel

Trajectoire de finances publiques

information au parlement

Haut conseil des FP

Autorité indépendante :
- avis sur orientations financières

C) Encadrement juridique du déficit

Loi de programmation n'est pas un contrainte juridique
- pour les LF et LFSS

Mais pour la crédibilité UE c'est une contrainte politique

Chapitre V : Décret de 2012

A) Texte fondamental de forme réglementaire

ART 37

Compétence du Gouv

Organisation fin de l'Etat <==

B) Dimension normative du principe d'unité de trésorerie

Contenu du décret :
- Principe d'unité de trésorerie

Les établissements publics voient leurs finances administrées en commun par le Trésor publicLes finances de ces organismes sont régies par des règles communes

C) Définition comptable du budget

ART 7

Le budget est l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses. Le cas échéant, il prévoit et autorise les emplois et engagements de dépenses.

inspiration du décret impérial 1862

D) Séparation des ordonnateurs et des comptables

Origine : ordonnance 14 sept 1822Garant : Cour des comptes

ART 8

8 : Les opérations relatives à l'exécution du budget relèvent exclusivement des ordonnateurs et des comptables publics.

empêcher des malversations <==

garantir la probité <==

ART 9

9 : Les fonctions d'ordonnateur et de comptable public sont incompatibles.

Ordonnateurs

ordonner l’exécution des recettes et dépenses délit de concussion (ordonner le paiement de somme qui ne sont pas dû),

Comptables

exécuter ces recettes et dépenses = encaisse des recettes et effectue les paiementsdélit de détournement de fonds publics (dépenses des sommes non prévues par le budget d’une collectivité).

E) Responsabilité des comptables

Art 60 (décret) = Loi fév 1963

Responsabilisé personnelle et pécuniaire
des comptables publics

Si on constate un déficit dans sa caisse, il est responsable sur ses propres deniers, il doit rembourser sur ses propres fonds le déficit. Ex : oublié d’effectuer certaines recettes ou à effectuer des dépenses indues==> Sanction Cour des comptes

Ordonnance mars 2022

suppression du régime
de responsabilité des comptables publics

F) Responsabilité des ordonnateurs

Avant 2023

Justiciables devant la Cour de discipline budgétaire et financièredissimulation d’un dépassement de crédit

A partir 2023

La responsabilité des ordo et comptables sera jugé par la chambre du contentieux de la Cour des comptes avec possibilité de saisir pour les administrateurs jugés une cour d’appel financière

Régime de la responsabilité des
ordonnateurs et comptables est unifié.

G) Fonction des ordonnateurs et des compatbles

Ordonnateurs

Administrateurs <=

Réalise les opérations de dépenses et recettes <=

Comptables

Agents du Trésor <=

Monopole du maniement des deniers publics <=

opérations matérielles d’encaissement et décaissement.

H) Contrôle des comptables sur les ordonnateurs

Comptable

Vérifie la régularité des ordres reçus <=

Nomenclature de justificatifs de paiements, recettes

I) Procédure de recettes et de dépenses

Recettes

Procédure de recouvrement

Encaissement des recettes fiscales

Dépenses

Procédures de décaissement

Paiements au bénéfices des tiers

J) Contenu de la comptabilité

Devoir de tenir la comptabilité des organismes publics

Comptabilité analytique

Retrace les informations sur la situation financière d’un organisme

Comptabilité budgétaire

Contrôler la conformité des opérations financières au budget.

K) Principe d'unité de trésorerie

ART 141 (décret)

Application : 1 compte = 1 correspondant

Sauf autorisation donnée par le ministre chargé du budget, il ne peut être ouvert qu'un seul compte au Trésor par correspondant du Trésor.

Correspondant du trésor

Les personnes morales et physiques qui [...] déposent [...] des fonds au Trésor ou [...] procède à des opérations de recettes et de dépenses par l'intermédiaire des comptables publics de l'Etat sont les correspondants du Trésor.

L) Droit budgétaire et comptable
commun des organismes publiques

Le droit budgétaire des organismes p est calqué
sur celui de l’état

Spécialité Unité

Chapitre VI : Déconcentration financière

A) Déconcentration financière

Administration déconcentrée

Niv départemental = recettes fiscales (DGFIP)

Décentralisation

Décentralisation = confier des compétences à des organismes disposant d’une personnalité morale distincte de l’étatdécentralisation : territoriale ==> CTdécentralisation : fonctionnelle ==> organismes spécialisés

B) Décentralisation financière territoriale

1 - Principe

Compétence financière CT

Budget propres des CT

Contrôle de tutelle à postériori de l'Etat

Compétence admin CT

Contrôle de tutelle ==> Contrôle de légalité

Saisi du TA

2 - Budget territorial

CGCT - Contenant des règles budgétaire CT

Principes :
- unité
- spécialité
- universalité
- annualité

1. Budget primitif

2. Budget supplémentaire

3. Décisions modificatives

3 - Absence d'autonomie financière

Dotation

une partie des recettes des CT : reversements de l’état --> ct.

Instructions budgétaire et comptable

le budget est régit par des réglementations étatiques prévu par des instructions budgétaire et comptable

4 - Procédures de tutelle

Contrôles à postériori par préfets

Après adoption du budget

1. Vote en retard

Préfet saisit la CRC qui le conseil et le préfet peut régler le budget

2. Budget voté en déséquilibre

Préfet saisit la CRC qui le conseil et le préfet peut régler le budget après avoir enjoint la CT d'appliquer les prescriptions de la CRC

3. Absence au budget de dépenses obligatoires

Préfet saisit la CRC qui le conseil et le préfet peut régler le budget après avoir enjoint la CT d'appliquer les prescriptions de la CRC

5 - Comptabilité des CT

Application : Décret de 2012

Comptable public

C) Décentralisation financière fonctionnelle

1- Banque de France

Statut dans le Code monétaire et financier

Indépendance

Vis-à-vis du Gouvernement (Maastricht)

Monopole de la monnaie billets

Stabilité du syst bancaire

pouvoir de pol financier

2 - CDC

Contrôle du Parlement

3 - Monnaie de Paris

EPIC

Frappe la monnaie métallique

Statut dans le Code monétaire et financier