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Una perspectiva multidimensional que permita comprender todos los aportes del fenómeno administrativo con base en un razonamiento sistemático, y al aprovechamiento de los aportes de diferentes disciplinas y corrientes de pensamiento.
Enfoque de políticas públicas
Los antecedentes del enfoque de políticas públicas como desprendimiento de la Teoría de la Administración Pública tradicional pueden rastrearse hasta Estados Unidos. Como consecuencia de la Primera y Segunda Guerras Mundiales el Estado evolucionó, y con él la forma de legitimar su discurso. Esta nueva forma de legitimación se logra no sólo a través de sus políticas públicas sino a partir de la incorporación de metodologías científicas en los procesos de análisis y toma de decisiones.
Las ciencias sociales se situaban en un plano meramente teórico y académico, con poco impacto en el terreno práctico, de manera que su aportación a la toma de decisiones era muy limitada y las disciplinas sociales como la Economía, la Sociología, las Ciencias Políticas o la Psicología, por sí mismas no eran suficientes para brindar soluciones integrales a los problemas públicos. Es así que se intenta adoptar métodos en el sector empresarial para mejorar la efectividad del proceso de toma de decisiones para los asuntos públicos; de ahí que el proceso de integración multidisciplinaria en las políticas públicas toma mayor importancia
Sin embargo, además de ello, era necesario desarrollar un método que permitiera trasladar las principales teorías científicas a modelos y técnicas que pudieran contribuir al mejoramiento de los procesos de gestión de políticas públicas.
En este sentido las disciplinas que contaban con un método analítico propio fueron las que tomaron mayor relevancia y tuvieron gran influencia a partir de ese momento. De esta forma la Economía, por ser una de las disciplinas que cuenta con un método transferible (el cuantitativo), aportó algunas de las mayores contribuciones, a través del empleo de modelos matemáticos y estadísticos. En el mismo periodo, la necesidad de Estados Unidos de reorientar su capacidad productiva después de la guerra disparó un crecimiento económico que se nutrió de dichos estudios.
En la etapa de Posguerra, cuando comienza la reconstrucción del sistema social en su conjunto, surgen demandas por parte de la ciudadanía reclamando una respuesta a los estragos sociales y económicos desatados por los conflictos bélicos y la reciente Gran Depresión. De esta forma, el gobierno se vio forzado a dar solución a dichos problemas de forma inteligente y racional mediante el auxilio de las ciencias sociales y a través del uso de los métodos antes mencionados
Así fue tomando forma un nuevo orden político-administrativo que insiste en la cientificidad, la especificidad y la practicidad de las políticas de Estado, así como en la introducción de medios de evaluación que garanticen la efectividad de las mismas con una base ética sólida, ya que esto implica rendición de cuentas por parte de los actores políticos. Aun con todos los avances en el estudio de políticas públicas, esta nueva disciplina tuvo que enfrentarse a la dicotomía política-administración, al encontrarse en el cruce de las áreas de interés de las ciencias políticas y de la administración pública.
Interdisciplinariedad de la Administración Pública
Como disciplina científica universal y autónoma, la Administración Pública se caracteriza, según nuestra opinión, por la yuxtaposición de diferentes enfoques y disciplinas auxiliares aplicados a un objeto común de estudio: la Administración. O bien, dicho en otros términos, el aparato administrativo del sector público, del Estado.
En lo que se refiere a la integración de conocimientos, la acumulación de materiales proporcionados por las diferentes disciplinas no constituye un fin en sí mismo, sino un medio para llegar a un entendimiento más completo del fenómeno a ser estudiado o del problema a resolver. En este sentido la tarea del investigador en Administración Pública comienza donde termina la del historiador, jurista o sociólogo; él es quien trata de integrar la información obtenida a una visión de conjunto de la Administración, con el espíritu totalizante que caracterizaba a los cameralistas alemanes en el siglo xviii y a los precursores de la administración pública en el siglo xix.
La Historia de la Administración, por su parte, no interesa tanto por el conocimiento del pasado en sí, sino porque proporciona los elementos necesarios para comprender los procesos de evolución social y administrativa y apreciar el alcance de los campos sociales
El Derecho Administrativo tampoco interesa a la Administración Pública dado que éste debe considerar la norma jurídica no como un punto de partida sino como un hecho entre otros tantos, de los cuales conviene dilucidar su génesis y función.
El estudio sociológico del medio administrativo no interesa a la Administración Pública sino en la medida en que ésta esclarece sus relaciones con el entramado social global.
Administración como sistema social
Para comprender este enfoque es necesario partir de la hipótesis según la cual la Administración constituye un sistema social; es decir, un conjunto de elementos en interacción constante que obedecen a una lógica propia, diferente a la de cada una de las partes que la componen.
El análisis de los diferentes aspectos de la realidad administrativa debe entonces siempre relacionarse con el del sistema en su conjunto, pues los factores estructurales, jurídicos, políticos, económicos, etc., reaccionan entre sí.
Es importante destacar, sin embargo, que la Administración no es un sistema cerrado en sí mismo: cumple ciertas funciones dentro de la sociedad en la que opera, se encuentra envuelta en interacciones constantes con el sistema más amplio que lo engloba y que constituye su entorno.
la Administración Pública aparece no como un hecho social, permanente e inmutable, sino como un producto de la historia y de la sociedad, cuyo funcionamiento como organización no puede ser visualizado en forma independiente de los cambios que afectan su entorno y en el cual el equilibrio interno depende de las transacciones que se operan con el exterior en términos de insumos y productos (Sharkansky, 1970: p. 10). El sistema administrativo, entonces, no puede ser comprendido sin la referencia del sistema social en su conjunto y de los elementos que lo constituyen: relaciones de producción, relaciones sociales, fuerzas políticas, modelos culturales e ideológicos.
Desde esta perspectiva, la Administración es considerada como una organización y no como una institución. La problemática organizacional se interesa en aquello que es general en cada uno de los tipos de organización.
El estudio de las organizaciones evolucionó fuertemente durante el siglo xx, en estrecha relación con el desarrollo de las sociedades industriales. Fue primeramente el objeto de estudio de administradores prácticos como Taylor y Fayol, quienes pretendían encontrar un modelo óptimo de organización del trabajo. Posteriormente se desarrolló el enfoque psicologista y a mediados de siglo aparecen estudios con un enfoque sociológico, mucho más amplio y globalizante, sobre todo a partir del trabajo de March y Simon, quienes intentaron fundir las diferentes corrientes llegando a construir lo que ahora se conoce como Teoría de la Organización.
En términos generales, se pueden destacar tres características básicas de este enfoque
Su carácter eminentemente experimental, en el sentido de que la sistematización no tiene lugar sino a partir de las observaciones hechas sobre el terreno.
Su concentración en el estudio de los comportamientos, actitudes y emociones de diversos grupos dentro de la organización, método único capaz de identificar y esclarecer estas relaciones de poder.
El postulado fundamental de que toda organización se estructura alrededor de las relaciones de poder, las cuales permiten efectuar la intermediación entre los objetivos a alcanzar y los recursos humanos necesarios para su realización
Enfoque economicista consiste en explicar el lugar de la administración en la sociedad global, y el papel que ésta juega, a partir de factores económicos y no políticos.
En los países de economía planificada, la colectivización de los medios de producción y de cambio ha conducido de manera natural a esta corriente de pensamiento y análisis.
En los países de economía capitalista este enfoque ha llevado a especular en especial sobre la razón de ser del sector público, sobre las causas y efectos de su crecimiento, así como de la intervención del Estado, y sobre la transformación progresiva del concepto estatista hacia el de privatización y la búsqueda de lo que se ha dado en llamar el Estado Modesto o Limitado.
Para la doctrina neoclásica,específicamente, la existencia de un sector público se justifica, por un lado, por el carácter indivisible de ciertos bienes que no son susceptibles de ser aprovechados de manera igualitaria por todos los ciudadanos (concepto de “bien público”) y de los que el Estado es, por esta razón, responsable de tomar a su cargo, puesto que deben ser financiados por la colectividad
Por otra parte, se explica también por la existencia de monopolios naturales en ciertos sectores, en los cuales las técnicas óptimas de producción suponen la existencia de una empresa única. Para evitar que esta empresa en situación de monopolio acumule beneficios en detrimento del bienestar colectivo, el Estado debe intervenir nacionalizándola, es decir, declarando una exclusividad del usufructo de ciertos recursos o infraestructura por parte del Estado
las nacionalizaciones tienden a garantizar y a aumentar la ganancia capitalista, puesto que permiten la continuidad de la acumulación monopolística en las otras áreas de la economía. Consecuentemente, el financiamiento público responde a la misma finalidad, dado que al no exigir un beneficio superior a los existentes en el mercado a los capitales públicos, llega incluso a justificar los déficits en las empresas y servicios públicos, y de esta manera el Estado deja a los grupos monopolistas la mayor parte del volumen de ganancias adquiridas a escala de la sociedad capitalista
Esta perspectiva ha sido también calificada como enfoque jurídico-político, puesto que se apoya en la definición jurídica de la administración, concebida ésta como el conjunto de medios humanos y materiales encargados, bajo autoridad gubernamental, de asegurar la ejecución de las leyes pertinentes. Esta corriente nace en la Francia del siglo xix, y ha permanecido muy influenciada por dicho origen.
Se pueden destacar tres características distintivas de esta corriente.
En primer lugar se encuentra la definición de Administración Pública como la rama de las ciencias sociales aplicable al estudio de la administración, que debe arribar a la descripción del fenómeno administrativo y las leyes que rigen su funcionamiento.
En segundo lugar, la otra característica distinguible es la importancia atribuida al Derecho para el conocimiento de los fenómenos administrativos. A pesar de la diferencia de puntos de vista, la Administración Pública y el Derecho Administrativo no pueden ser separados uno del otro. En este sentido sigue siendo válida la idea de que, para el conocimiento de ciertos aspectos de la realidad administrativa, el enfoque jurídico resulta indispensable.
La última característica digna de mención es la insistencia con la que se menciona el carácter subordinado de la Administración al poder político; de acuerdo a esta idea la Administración no tendría fines propios y sus misiones serían secundarias y funcionales a un objetivo de política pública.
