DOCUMENTO CONPES 3074 DEL 2016 "POLÍTICA NACIONAL PARA LA GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS"

1. Introducción. Este documento somete a consideración del CONPES la Política Nacional para la Gestión Integral de Residuos Sólidos como política nacional de interés social, económico, ambiental y sanitario, liderada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. El enfoque de esta política es la gestión de los residuos no peligrosos y busca aportar al desarrollo sostenible y a la adaptación y mitigación del cambio climático. Los residuos peligrosos presentan una dinámica propia y cuentan con una política y normatividad que promueve su prevención y minimización.

2. Antecedentes y Justificación: Esta sección presenta los antecedentes normativos y de política pública, y sus distintos elementos técnicos, económicos y ambientales, que reflejan los avances en la gestión integral de residuos sólidos.

2.1 Política pública, normatividad y avances en el servicio público de aseo: El DNP expidió, en el año 2008, el Documento CONPES 3530 Lineamientos y Estrategias para Fortalecer el Servicio Público de Aseo en el Marco de la Gestión Integral de Residuos Sólidos. A través de los lineamientos allí establecidos se quiso generar un adecuado desarrollo y cumplimiento de la normatividad del servicio público de aseo, ajustar las condiciones técnicas para la ejecución de los proyectos en el marco de la gestión integral de los residuos sólidos, mejorar el desarrollo empresarial en la prestación de los componentes del servicio público de aseo, propender por el desarrollo de esquemas financieros eficientes y promover el establecimiento de esquemas organizados de aprovechamiento.

2.2 Ambiente y gestión integral de residuos sólidos: El Ministerio del Medio Ambiente (actualmente, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible) formuló en el año 1997 la Política para la Gestión Integral de Residuos Sólidos. Con esta política se definieron como metas: reducir la cantidad o peligrosidad de los residuos generados, reducir su disposición final a través de la recuperación (un 30% en cinco años) y desecharlos en sistemas de disposición final adecuados (en un 50% de los municipios dentro de un plazo de cinco años).

Esta política se convirtió en el principal orientador de acciones ambientales en materia de residuos sólidos, ya que planteaba estrategias relevantes como:

1) desarrollar los programas de minimización en el origen, articulados con los programas de producción más limpia, de los cuales hace parte

2) modificación de los patrones de consumo y producción insostenibles

3) creación de nuevos canales de comercialización de materiales aprovechables y promoción de los existentes

4) fortalecimiento de cadenas de reciclaje, programas existentes y apoyo a nuevos programas de aprovechamiento de residuos; entre otras estrategias.

2.3 Compromisos y metas internacionales relacionadas con la gestión integral de residuos sólidos: En diciembre de 2015, Colombia participó en la vigésima primera reunión de la Conferencia de las Partes (COP 21) de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC). En este encuentro, el país se comprometió a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en un 20% con respecto a las emisiones proyectadas para el año 2030.

2.4 Justificación: Se puede afirmar que la gestión de residuos en el país ha avanzado de manera importante, principalmente en los aspectos relacionados con el desarrollo del servicio público de aseo. Con estos avances se ha logrado atender las necesidades de disposición adecuada de los residuos generados en los procesos de producción y consumo. No obstante lo anterior, la política pública nacional diseñada para el manejo de los residuos sólidos era de muy corto plazo (cinco años). Las inversiones e instrumentos económicos se enfocaron en el control de la contaminación a través de sitios de disposición final que cumplieran con la normatividad ambiental existente y no contó con un seguimiento y evaluación que permitiera revisarlas y reformularlas.

3. MARCO CONCEPTUAL

Para efectos de este documento los residuos no peligrosos son aquellos producidos por el generador en cualquier lugar y en desarrollo de su actividad que no representan un peligro para la salud humana y el medio ambiente. Este tipo de residuos incluye los residuos sólidos urbanos o municipales, los residuos inertes (escombros derivados de obras, mobiliario de jardín tipo rocas, maquinaria en desuso) y los residuos especiales no peligrosos, incluyendo llantas usadas. Así mismo, existen diversos tipos de residuos no peligrosos dependiendo de su generador y considerando los diversos materiales que los componen.

La reutilización de materiales no ha sido una prioridad económica importante, dada la facilidad de obtener nueva materia prima y el bajo costo de la eliminación de los residuos. De hecho, los mayores aumentos de la eficiencia económica son el resultado de la utilización de más recursos, especialmente la energía, para reducir los costos de mano de obra.
De igual forma, el modelo de producción lineal incurre en pérdidas de recursos innecesarios de varias maneras:

Residuos en la cadena de producción. En la producción de bienes, normalmente se pierden cantidades importantes de materiales entre la extracción y la fabricación final. Por ejemplo, el Instituto de Investigación Sostenible Europa (SERI) estima que, cada año, la fabricación de productos en los países de la OCDE consume más de 21 millones de toneladas de materiales que no se incorporan físicamente a los mismos productos.

Desperdicios a lo largo de la cadena de valor en los mercados de alimentos. Las pérdidas de materiales30 se registran en varios pasos diferentes en la producción de alimentos: cosechas, transporte, almacenamiento y consumo. A lo largo de toda la cadena de suministro de alimentos, estas pérdidas a nivel mundial se estiman en un tercio de los alimentos producidos para el consumo humano cada año. En Colombia se calcula en un 34% (DNP, 2016).

Residuos al final de su ciclo de vida. Para la mayoría de los materiales, las tasas de aprovechamiento31 son bastante bajas en comparación con las tasas de fabricación primaria32. En términos de volumen, unos 65 billones de toneladas de materias primas entraron en el sistema económico mundial en 2010, cifra que se espera que crezca a cerca de 82 billones de toneladas en 2020. En Europa, en 2010 se generaron 2,7 billones de toneladas de residuos, pero se volvió a utilizar solo un 40% mediante reúso, aprovechamiento y tratamiento (compostaje o digestión anaeróbica33).

Energía usada. En el modelo lineal, la eliminación de un producto en un relleno significa que toda su energía residual se pierde. El tratamiento mediante incineración o aprovechamiento de los productos desechados recupera una pequeña parte de esta energía, mientras que la reutilización ahorra significativamente más energía, al evitar ser sometido a un proceso de transformación dentro de una industria.

4. Planificación

El modelo lineal con el cual el servicio público de aseo ha venido avanzando, genera grandes desafíos como consecuencia de su propia evolución. Entre los retos internos existentes se destacan:

1) aumentar el aprovechamiento y tratamiento formal de los residuos sólidos y, consigo, mejorar el desempeño ambiental del sector

2) aliviar la presión que soportan los rellenos sanitarios porque el 38% de ellos cuentan con una vida útil menor a tres años, cada vez se hace más difícil adquirir predios para la ubicación de nuevos sitios de disposición final y 124 municipios del país aún disponen los residuos sólidos en sitios inadecuadas (SSPD, 2015)

3) mejorar la educación y participación de los ciudadanos para el fomento de la prevención en la generación de residuos, la reutilización y la adecuada separación en la fuente

4) la necesidad de articulación entre las instituciones del sector con la de otros sectores estratégicos para asegurar que los productos permanezcan por más tiempo en el ciclo económico

5) lograr la inclusión de la población recicladora de oficio en el marco del servicio público de aseo

6) promover esquemas regionales, diferenciables y flexibles según la heterogeneidad del país

7) contar con sistemas de información que permitan tomar decisiones acertadas.

4.1 Sostenibilidad en el mediano y largo plazo del modelo lineal de manejo de residuos
: En la actualidad existen pocos incentivos económicos para aumentar los niveles de aprovechamiento y tratamiento de residuos, así como pocas estrategias para la prevención y minimización. Como resultado, la gran mayoría de los residuos sólidos generados terminan su ciclo de vida en los rellenos sanitarios (modelo lineal). De persistir esta situación, además de las consecuencias ambientales, no se tendrá la capacidad instalada suficiente para disponer todos estos residuos. A continuación, se identifican las principales características de este problema.

4.2 La separación en la fuente es insuficiente y no garantiza un mayor aprovechamiento o tratamiento de residuos sólidos
: El principal problema asociado a este eje está relacionado con la calidad de la separación en la fuente y, en general, sobre la educación en el manejo de residuos. La correcta clasificación de los residuos es la base para el éxito de programas de aprovechamiento y tratamiento de residuos. Cuando no se clasifican o se hace de manera inadecuada, los materiales se contaminan y resulta mucho más costoso o riesgoso someterlos a procesos de aprovechamiento. Como resultado, se pierde su potencial energético o ya no pueden usarse como materia prima, por lo que tienen que disponerse en los rellenos sanitarios, finalizando su ciclo de vida.

4.3 Gobernanza en la gestión integral de residuos sólidos
: En esta sección se presentan las dificultades institucionales para facilitar la coordinación entre las entidades y definir los roles específicos que permitan impulsar una gestión de residuos sólidos más allá del modelo lineal.

4.4 Insuficiente información sectorial para la política de gestión integral de residuos sólidos
: En este eje, el problema está relacionado con la carencia de información suficiente para la toma de decisiones y el seguimiento y evaluación de la política pública. Como se planteó anteriormente, no existe información sistemática sobre corrientes de residuos que no están enmarcadas en el servicio público de aseo. Incluso, se desconocen las cantidades de residuos orgánicos que sufren procesos de transformación o de residuos de construcción y demolición generados y aprovechados.

5. DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA

La Política Nacional para la Gestión Integral de Residuos Sólidos, busca a través de la gestión integral de residuos sólidos aportar a la transición de un modelo lineal hacia una economía circular donde, haciendo uso de la jerarquía en la gestión de los residuos, se prevenga la generación de residuos y se optimice el uso de los recursos para que los productos permanezcan el mayor tiempo posible en el ciclo económico y se aproveche al máximo su materia prima y potencial energético. Considerando lo anterior, la Política Nacional para la Gestión Integral de Residuos Sólidos se guiará por los siguientes principios:

1)Protección a la salud humana y al ambiente, 2)Jerarquía de la gestión integral de residuos sólidos, 3)Gestión diferencial, 4)Educación y cultura en el manejo adecuado de residuos, 5)Análisis del ciclo de vida del producto, 6)Responsabilidad extendida del productor, 7)El que contamina paga, 8)Gradualidad, 9)Inclusión, 10)Suficiencia financiera, 11)Regionalización, 12)Estrategias diferenciales en la prestación del servicio público de aseo.

5.1 Objetivo general: Implementar la gestión integral de residuos sólidos como política nacional de interés social, económico, ambiental y sanitario, para contribuir al fomento de la economía circular, desarrollo sostenible, adaptación y mitigación al cambio climático.

5.2 Objetivos Específicos: - Promover la economía circular a través del diseño de instrumentos en el marco de la gestión integral de residuos sólidos, - Promover la cultura ciudadana, la educación e innovación en gestión integral de residuos con el fin de prevenir la generación de residuos, promover la reutilización e incrementar los niveles de separación en la fuente y de aprovechamiento, - Generar un entorno institucional propicio para la coordinación entre actores que promueva la eficiencia en la gestión integral de residuos sólidos, - Mejorar el reporte, monitoreo, verificación y divulgación de la información sectorial para el seguimiento de la política pública referente a la gestión integral de residuos sólidos.

5.3 Plan de Acción: El manejo integral de residuos sólidos requiere de una política clara, articulada, con una visión de largo plazo que permita avanzar hacia una economía circular, contribuir al desarrollo sostenible, la adaptación y la mitigación al cambio climático.

5.3.1 Promover la economía circular, a través del diseño de instrumentos en el marco de la gestión integral de residuos sólidos: El primer eje busca adoptar medidas para prevenir en la generación de residuos, minimizar los residuos que van a los sitios de disposición final y promover el aumento de la reutilización, aprovechamiento y tratamiento de residuos sólidos.
En el contexto de crecimiento económico del país y del proceso acelerado de urbanización de las ciudades no es suficiente el control de la contaminación a través de sitios de disposición final y se requieren técnicas que contribuyan a facilitar el aprovechamiento de los recursos.

5.3.2 Promover la educación y la cultura ciudadana en la gestión integral de residuos: La separación en la fuente es una condición necesaria para el logro de los objetivos planteados en el presente documento. Incrementar su nivel es prerrequisito para el éxito del componente de gestión integral de residuos sólidos dentro del modelo de economía circular. Para ello, se plantean acciones de distinta índole (educativo, cultural, innovación) relacionados directamente con los generadores de residuos, que van más allá de incentivar el desarrollo de la infraestructura necesaria.

5.3.3 Generar un entorno institucional propicio para la coordinación entre actores que promueva la eficiencia en la gestión integral de residuos sólidos: La eficiencia de la gestión integral de residuos sólidos está relacionada con la coordinación adecuada entre las instituciones involucradas en el diseño y ejecución de políticas, y en la regulación, supervisión, vigilancia y control del manejo de residuos sólidos. En la medida en que existen diversas corrientes entre los residuos no peligrosos que requieren un manejo diferenciado, es importante que las acciones de estas entidades estén coordinadas, para lo cual es condición necesaria que los roles de cada una de ellas estén bien definidos, con liderazgos específicos para sacar adelante los desafíos de la gestión de residuos en el país.

5.3.4 Mejorar el reporte, monitoreo verificación y divulgación de la información sectorial para el seguimiento de la política pública referente a la gestión integral de residuos sólidos: Conscientes de las dificultades del sector en contar con información sistemática y de calidad para la toma de decisiones de política, el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE) creará la cuenta ambiental y económica de residuos sólidos como herramienta de información oficial para el seguimiento, control y toma de decisiones en la gestión integral de residuos sólidos a partir de 2018. Con esta cuenta se obtendrá información sistemática de los flujos de entrada y salida de diferentes corrientes de residuos, permitiendo tener datos de generación, aprovechamiento y tratamiento que antes no existían o se encontraban dispersos.

5.4 Metas de la política: La Política Nacional para la Gestión Integral de Residuos Sólidos considerará tres hitos relevantes con metas específicas que permitirán avanzar en la gestión integral de residuos sólidos del país

1) Con un horizonte de tres años se deben establecer estrategias para aquellos municipios o regiones de difícil gestión y para aquellos en los cuales persisten formas inadecuadas de disposición final, presencia de recicladores en frente de trabajo de los rellenos y bajas coberturas en centros nucleados rurales. El seguimiento a esta meta se realizará a través del proceso de elaboración del plan de cierre de botaderos y sitios de disposición final inadecuados por parte del DNP.

2) Se fortalecerá la coordinación institucional y sectorial para generar las medidas necesarias que permitan la implementación de esquemas de aprovechamiento inclusivo de residuos sólidos, alcanzando la meta propuesta en siete años. El seguimiento a esta meta se hará a través de la información recolectada a través del DANE y Observatorio Nacional de Reciclaje por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

3) Implementar en un horizonte de diez años, esquemas de tratamiento de los residuos sólidos principalmente orgánicos que permitan optimizar la operación de los rellenos sanitarios y la incorporación paulatina de tecnologías complementarias para la valorización de residuos sólidos. El cumplimiento de esta meta se verificará mediante el informe elaborado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

5.5 Seguimiento: El seguimiento a la ejecución física y presupuestal de las acciones propuestas para el cumplimiento de los objetivos del documento CONPES se realizará a través del Plan de Acción y Seguimiento (PAS) que se encuentra en el Anexo A. En este se señalan las entidades responsables de cada acción, los periodos de ejecución de las mismas, los recursos necesarios y disponibles para llevarlas a cabo, y la importancia de cada acción para el cumplimiento del objetivo general de la política.

5.6 Financiamiento: Para efectos del cumplimento de los objetivos de esta política, las entidades involucradas en su ejecución, en el marco de sus competencias, gestionarán y priorizarán recursos para la financiación de las estrategias que se proponen, acorde con el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) del respectivo sector.

Las fuentes requeridas de recursos adicionales deberán ser gestionadas por las entidades del Gobierno nacional que hacen parte de esta política, preferiblemente mediante mecanismos de cooperación internacional.