M3 LA DEMANDA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

Cuando una entidad pública pretende acudir a la vía jurisdiccional en ejercicio de un medio de control o acción administrativa, lo debe hacer a través de la demanda correspondiente. Ésta determina la primera actuación dentro del proceso; es decir, implica el acto de introducción al proceso contencioso administrativo en la medida que, si no existe, no se puede surtir trámite ante la jurisdicción.

Por tratarse ésta de una acción de legalidad, en igual forma, las pretensiones deben ser de legalidad, y en esta medida lo que se solicita en la demanda es la nulidad de un acto administrativo de carácter general, sin que sea procedente formular pedimento indemnizatorio o de condena. 

Esta acción por ser de naturaleza mixta, permite pedimentos de legalidad e indemnizatorios y en tales circunstancias, hay que solicitar en primer lugar la nulidad del acto administrativo, las declaraciones indemnizatorias y las demás condenas que se consideren pertinentes, cuando una entidad pública sea la demandante y tenga que impugnar en vía jurisdiccional su propio acto, en lo que se conoce como acción de lesividad.

El carácter indemnizatorio es el que prima en esta acción, por tal razón, las pretensiones se dirigen a solicitar la declaratoria de responsabilidad y la condena al pago de perjuicios causados por un particular al Estado. 

El artículo 141 del CPACA establece que la acción o medio de control de controversias contractuales procede para solicitar la declaratoria de existencia, nulidad, incumplimiento, y otras declaraciones y condenas, que pueden incluir, la resolución o cumplimiento del contrato, por ejemplo, con la respectiva indemnización de perjuicios según el caso; y que para el caso de que una entidad pública sea demandante, es perfectamente viable que formule tales pedimentos respecto del particular contratista.Teniendo en cuenta que una entidad pública tiene unas prerrogativas de acuerdo al artículo 14 y ss de la Ley 80 de 1993, que le permiten tomar decisiones respecto del contrato sin que sea necesario acudir al juez, hay ocasiones en que la Administración no utiliza el poder público unilateral y decide instaurar la demanda, para que el juez tome la decisión que se pretenda.

De conformidad con lo establecido en al artículo 165 del CPCA, en la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y que concurran los siguientes requisitos:Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la jurisdicción contenciosa administrativa será competente para su conocimiento y resolución.Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas.Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.

El artículo 162 numeral 3 de la Ley 1437 de 2011, establece como contenido o requisito de la demanda, la necesidad de consignar los fundamentos de hecho y las omisiones que sustentan las pretensiones. En este sentido, hay que indicar que se trata del recuento fáctico del conflicto que se presenta ante el juez de lo contencioso administrativo; circunstancia que opera en igual forma cuando una entidad pública es la demandante.En la estructuración de la demanda, los hechos y omisiones deben ir determinados, clasificados y numerados, con el fin de dar claridad tanto al juez, como a la contraparte, respecto del asunto de que se trata el conflicto, pero además, para fijar de manera adecuada el litigio cuando se esté en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA.

Este requisito hace referencia a que se tiene que indicar cuáles son las normas que sustentan las pretensiones de la demanda, ya sea constitucionales, legales y/o reglamentarias. Pero esa expresión de los fundamentos de derecho no implica una obligación de argumentación en cuanto al sustento de las mismas, por cuantoestá reservada para el acápite correspondiente de normas violadas y concepto de la violación, cuando es necesario hacer referencia a la misma en la demanda de nulidad de actos administrativos.

Cuando una entidad pública demanda de nulidad un acto administrativo, ya sea en simple nulidad, acción de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) o la nulidad de un acto contractual, es necesario indicar cuáles son las normas violadas y el concepto de la violación. Para ello, debe partir de los principios y normas constitucionales, luego las de carácter legal y finalmente, los actos administrativos de mayor jerarquía al que se impugna. Obligatoriedad que incluye tanto las acciones de estricta legalidad (simple nulidad), como la acción mixta de nulidad y restablecimiento del derecho, en este caso acción de lesividad.

Este requisito de la demanda es de vital importancia porque a través de la solicitud y de la práctica de pruebas se demuestran los hechos que sustentan las pretensiones. De nada valdría que se plantearan unos hechos bien estructurados, si los mismos no se prueban dentro del proceso, partiendo de una solicitud adecuada de pruebas. En este caso la entidad pública demandante debe ser bien exigente en el cumplimiento de la solicitud de pruebas, porque es lo que determina la prosperidad de los pedimentos.

Aunque en todos los eventos no es necesario establecer la cuantía para efectos de determinar la competencia cuando una entidad pública concurre como demandante, se debe señalar, que en algunos casos sí se debe calcular la misma con el fin de determinar cuál es el juez que asume el conocimiento de la demanda y el trámite de la actuación contencioso administrativa Tal podría ser el caso de una reparación directa, de una acción de lesividad o de controversias contractuales.En efecto, para establecer la cuantía de la demanda, se debe identificar cuál es la pretensión mayor, puesto que ésta es la que en últimas define la misma. Así por ejemplo, en el caso de que una entidad pública instaure una acción de reparación directa contra un particular, donde los perjuicios demandados se limitan a los de orden material, hay que decir que para el establecimiento de la cuantía, no se sumará el valor de las pretensiones y en su lugar se identificará cuál es la de mayor valor y/o lo causado a la presentación de la demanda.

Con la demanda, la entidad pública debe aportar copia del acto acusado, con la respectiva constancia de notificación. En igual forma, se deberá aportar como anexo copia de la demanda y de las pruebas documentales aportadas como prueba para la respectiva notificación. Por otra parte, un aspecto muy importante y que constituye un anexo que implica requisito de admisión o inadmisión de la demanda, es adjuntar el documento idóneo para acreditar la calidad o carácter con que el actor concurre al proceso, lo que incluye el certificado de existencia y representación de las personas jurídicas que participan en el proceso, incluyendo las de derecho público.

Este requisito incluye la dirección del demandante, en este caso de la entidad pública, del apoderado y la correspondiente a la parte demandada que puede ser particular o pública la inclusión de la dirección de notificaciones, permitirá que el principio de publicidad opere dentro del procedimiento contencioso administrativo y además, que se pueda integrar la litis notificando el auto admisorio de la demanda a la parte demandada.

La Ley 1437 de 2011, en el artículo 229 y ss, establece lo relativo a las medidas cautelares, lo cual es aplicable a las entidades públicas que concurriendo a un proceso contencioso administrativo pretendan hacer uso de las mismas. Si se verifica el contenido normativo, no se hace una regulación especial cuando la parte actora sea un particular o por el contrario sea una entidad pública, ya que el artículo 229 mencionado refiere que en todos los procesos declarativos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá decretar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia."Las medidas cautelares que proceden en un proceso contencioso administrativo son:Las de que se pueden dictar en las acciones típicas contencioso administrativas, por ejemplo, cuando la entidad demanda su propio acto que reconoce una pensión.Y las del proceso ejecutivo, pues los jueces administrativos conocen de esta clase de procesos en los eventos de ejecución de sentencias, conciliaciones, laudos arbitrales y obligaciones derivadas de contratos estatales.

El demandado o afectado con la medida podrá solicitar el levantamiento de esta, prestando caución a satisfacción del juez o magistrado en los casos en que ello sea compatible con la naturaleza de la medida, para garantizar los daños o perjuicios que se le llegaren a causar. Esto significa que, aun existiendo el fundamento para la procedencia de la medida, se puede levantar o modificar a criterio del juez, siempre que se preste caución, evidenciando un simple sustento económico en la decisión.