ANALISIS DE LA SENTENCIA C182-10
RESUELVE
Primero. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo relativo a la violación del artículo 152 de la Constitución Política, la Ley 1233 de 2008.
Segundo. Ordenar ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-855 de 2009, respecto del cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del artículo 13 de la Constitución Política presentado en contra de los artículos 1º y 5º de la Ley 1233 de 2008.
Tercero. INHIBIRSE de proferir un fallo de fondo, por ineptitud sustancial de la demanda, respecto del cargo aducido en contra del artículo 2° Ley 1233 de 2008 por desconocimiento del principio de no regresividad de los derechos sociales.
Cuarto. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos examinados en la presente sentencia, los artículos 1º, 2º, 5º y 6º de la Ley 1233 de 2008.
CONSIDERACIONES
EXAMEN DE CARGO SEGÚN EL CUAL LOS ARTÍCULOS 1°, 2° Y 5° DE LA LEY 1233 DE 2008 SON INCONSTITUCIONALES, PORQUE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES QUE ESTABLECEN NO REDUNDAN EN BENEFICIO PARA “EL GREMIO DE LAS COOPERATIVAS ESPECIALIZADAS”.
Así las cosas, no encuentra la Corte que le asista razón a la demanda cuando afirma que las cooperativas de trabajo especializado no reciben beneficios provenientes de la inversión de los recursos parafiscales con destino al SENA, pues ellas, como cualquier empresa llamada a contribuir para el objeto social de dicha entidad, pueden aprovechar el servicio social que se cumple a través de esta entidad.
La demanda presenta un último cargo de inconstitucionalidad por violación del artículo 338 superior[75], en cuanto “la imposición de parafiscales tratándose de cooperativas de trabajo asociado (…) carece de una retribución directa para el gremio de las cooperativas especializadas tales como las cooperativas del sector de la salud”. Esta acusación, aunque se presenta con carácter general respecto de todas las contribuciones parafiscales, en realidad se dirige a cuestionar únicamente aquella a cargo de las cooperativas y precooperativas especializadas[76], con destino al SENA. Ciertamente, las razones que expone el demandante para justificar la supuesta violación constitucional consisten en decir que una cooperativa especializada jamás va a requerir los servicios permanentes de tecnólogos preparados por el SENA, por lo cual nunca habrá retribución a las contribuciones pagadas por este tipo de cooperativas a dicha entidad.
A juicio de la Corte, el anterior cargo de inconstitucionalidad tampoco está llamado a prosperar, en cuanto parte de una inadecuada comprensión de la noción de parafiscalidad y de los objetivos que el Estado persigue cumplir a través del SENA.
EXAMEN DEL CARGO SEGÚN EL CUAL LOS ARTÍCULOS 2° Y 6° DE LA LEY 1233 DE 2008 DESCONOCEN EL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS SOCIALES Y CULTURALES.
La Corte no ignora que es posible que en el país se sigan presentando abusos de la figura de las cooperativas de trabajo asociado y que en el futuro se continúen dando estas situaciones; incluso es posible que aun después de la expedición de las normas acusadas, aparentes organizaciones de esta clase, pero en realidad dirigidas a cumplir actividades de intermediación laboral o de evasión de obligaciones patronales, persistan en esas conductas y prosigan con prácticas de traslado a los trabajadores de las obligaciones de cotización que legalmente les corresponden. No obstante, esa circunstancia de utilización abusiva e ilegal de la figura de las cooperativas de trabajo no hace inconstitucional una norma como la que ahora se examina, que a todas luces fue adoptada con el ánimo de proteger a los trabajadores asociados. Además, repara la Corte en que para controlar esas prácticas la misma ley acusada consagra un estricto régimen de prohibiciones (artículo 7°) y mecanismos efectivos de control y autocontrol (artículo 4°).
La expedición de una norma legal nueva y especial, que para los asociados a estas cooperativas fija un ingreso base de cotización equivalente a “la suma de la compensación ordinaria y extraordinaria mensual que reciba el trabajador asociado”, a cargo de la organización, no puede considerarse como un retroceso o regresión, por comparación con otra norma, no legal sino reglamentaria anterior, que no regula el mismo asunto sino que se refiere a la forma de liquidar la cotización para los trabajadores independientes. En tal virtud, el presente cargo de inconstitucionalidad será despachado como improcedente.
La interpretación histórica del artículo 6º de la Ley 1233 de 2008, cuya constitucionalidad ahora se examina, revela que el verdadero propósito de dicha norma es asegurar que los asociados a las cooperativas y precooperativas de trabajo tengan garantizado el derecho a la seguridad social, el cual, antes de su vigencia, quedaba al garete de la voluntad libre de dichas organizaciones, las cuales podían omitir la afiliación de sus miembros y no pagar la cotización correspondiente, o trasladar esta carga al asociado, que entonces cotizaba como “trabajador independiente”. Así mismo, con la expedición de la Ley se pretendió evitar que las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado fueran utilizadas como asociaciones o agremiaciones para la afiliación colectiva de trabajadores independientes al Sistema de Seguridad Social, o como asociaciones mutuales para los mismos efectos
EXAMEN DEL CARGO DE INCONSTITUCIONALIDAD SEGÚN EL CUAL LA LEY 1233 DE 2008 DEBIÓ HABERSE TRAMITADO SEGÚN EL PROCEDIMIENTO EXIGIDO PARA LA APROBACIÓN DE LAS LEYES ESTATUTARIAS.
La Sala estima que la materia de Ley 1233 de 2006 no corresponde a aquellas que, conforme a lo dispuesto por el artículo 152 superior, exigen trámite de ley estatutaria. Cómo se recordará, el demandante afirma que dicha Ley regula el núcleo esencial de varios derechos fundamentales - derechos al trabajo, a la seguridad social, al mínimo vital y de asociación-, por lo cual este trámite agravado era exigido para todo su articulado. No obstante, la Corte no comparte esta apreciación, porque aunque la Ley toca aspectos de estos derechos en cabeza de los asociados a las cooperativas y Precooperativas, su objeto directo no consiste en la regulación de su núcleo esencial, en cuanto no define cuándo puede o no una persona asociarse y trabajar a través de esta forma de organización solidaria, ni se consagran graves restricciones o limitaciones al ejercicio de estos derechos (trabajo y asociación); y respecto de los demás derechos a que alude la demanda (seguridad social y mínimo vital), lo que contiene la ley son disposiciones que buscan garantizarlos mínimamente, mas no restringirlos o limitarlos, por lo cual no puede entenderse que afecten su núcleo esencial; recuérdese en este punto que el núcleo esencial de un derecho ha sido definido por la jurisprudencia de esta corporación judicial como “la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección”. Visto que el objeto de la ley no es restringir lo limitar los derechos a que alude la demanda, sino al contrario, garantizarlos o asegurarlos en su reducto mínimo, la Corte concluye que no está ante una normatividad que afecte el núcleo esencial de tales derechos.
CUESTIÓN PREVIA. EXISTENCIA DE COSA JUZGADA RESPECTO DE LA ACUSACIÓN FORMULADA EN CONTRA DE LOS ARTÍCULOS 1º Y 5º, POR VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 13 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
las normas demandadas no vulneran el principio de igualdad consagrado en el Artículo 13 de la Constitución, por cuanto: (i) las contribuciones especiales que en ellas se crean y regulan no se imponen sobre los trabajadores asociados a las Cooperativas de Trabajo Asociado, sino que constituyen una carga para las Cooperativas mismas como personas jurídicas; (ii) el impacto de la carga contributiva en las cooperativas de trabajo asociado y la compensación reconocida a sus trabajadores puede tener una equivalencia con el impacto indirecto de la misma carga contributiva en la retribución del trabajador dependiente de una empresa, pero sobre todo, una gran diferencia que impide realizar un estricto juicio de igualdad: regularmente, el trabajador dependiente de una empresa no se beneficia en forma directa de las utilidades que arroja la empresa, mientras que el trabajador asociado, sí; (iii) existen otras organizaciones, también obligadas a pagar contribuciones parafiscales comparables a las contribuciones especiales aquí atacadas, en las que la distinción entre empleador y empleado se disuelve de manera análoga, lo que impide hablar de una discriminación específica en contra de éstas; (iv) en las empresas donde la distinción entre empleado y empleador es nítida, es discutible que a los trabajadores no les represente ningún costo o carga la existencia de aportes parafiscales, con lo cual se derrumba el argumento de discriminación.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Francisco Javier Afanador Quiñónez, demandó en su totalidad la Ley 1233 de 2008 “Por medio de la cual se precisan los elementos estructurales de las contribuciones a la seguridad social, se crean las contribuciones especiales a cargo de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y a las Cajas de Compensación Familiar, se fortalece el control concurrente y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto del seis (6) de agosto de dos mil nueve (2009), el Despacho del Magistrado sustanciador inadmitió la demanda presentada, por cuanto los cargos expuestos en ella no fueron suficientes para proponer un posible conflicto normativo entre la Constitución y la norma acusada, requisito exigido por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 para la presentación de las demandas de inconstitucionalidad.
En atención a lo anterior, el demandante corrigió la demanda y el Despacho, mediante auto del tres (3) de septiembre de dos mil nueve (2009), procedió a su admisión.
PROBLEMA JURIDICO
La demanda propone varios cargos
La cuarta acusación consiste en decir que los artículos 1°, 2° y 5° de la Ley 1233 de 2008 contradicen el artículo 338 superior, porque las contribuciones parafiscales que establecen, en especial la dirigida al SENA, no redundan en beneficio para “el gremio de las cooperativas especializadas”. La mayoría de las intervenciones y también la vista fiscal se oponen a esta acusación, pues en su concepto los asociados a las cooperativas especializadas sí obtienen un beneficio con el pago de dichas contribuciones. Para estudiar esta cuarta acusación, la Corte recordará el alcance de la noción de contribución parafiscal y la jurisprudencia vertida en torno a la necesidad de que ellas tengan una destinación específica que redunde en beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que las tributa, para enseguida examinar si en la presente oportunidad las contribuciones a que se refiere la ley acusada cumplen con este cometido constitucional o no.
En un tercer cargo, la demanda afirma que los artículos 1° y 5° de la Ley 1233 de 2008, que respectivamente (i) crean las contribuciones especiales a cargo de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF y Cajas de Compensación Familiar y (ii) disponen que dichas contribuciones serán a sumidas y pagadas por dichas entidades de trabajo asociado, vulneran el derecho a la igualdad, pues quienes indirectamente acaban pagando tales contribuciones son los asociados a la respectiva cooperativa, con lo cual se les irroga a ellos un trato distinto de aquel que el legislador les otorga a los trabajadores dependientes, ya que en este último caso el pago de las contribuciones parafiscales es responsabilidad exclusiva el empleador. Para resolver el anterior cargo de inconstitucionalidad, la Corte, previamente, estudiara si sobre el asunto se presenta el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional, en virtud de lo dispuesto en la Sentencia C-855 de 2009; de ser así, ordenará estarse a lo resuelto en dicha providencia; y de lo contrario, examinara el cargo.
Un segundo cargo de inconstitucionalidad se dirige contra los artículos 2° y 6° de la Ley 1233 de 2008 que, respectivamente, (i) crean las “contribuciones especiales” a cargo de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF y a las Cajas de Compensación Familiar y (ii) obligan a dichas organizaciones de trabajo asociado a afiliar y pagar los aportes de los trabajadores asociados al Sistema de Seguridad Social Integral. Este segundo cargo consiste en afirmar que la regla contenida en dichos artículos 2° y 6°, según la cual el ingreso base sobre el cual se calcula el monto de tales contribuciones y de dichos aportes tiene en cuenta la totalidad de las compensaciones ordinarias y extraordinarias que reciba el asociado, desconoce el principio de progresividad y no regresividad de los derechos económicos sociales y culturales. Para estudiar el anterior cargo de inconstitucionalidad, la Corte recordará la jurisprudencia que ha sentado en torno al tema de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, y en seguida verificará si en este caso se está en presencia de medidas legislativas de esta última naturaleza, sin que haya razones de rango constitucional que las justifiquen.
Uno de ellos se dirige contra la totalidad de la ley acusada, aunque para sustentarlo el actor destaque el alcance normativo de algunos de sus artículos en particular. Este cargo consiste en afirmar que la Ley 1233 de 2008 debió tramitarse como estatutaria y no como ordinaria, por regular asuntos que tocan con el núcleo esencial de los derechos al trabajo, a la seguridad social, al mínimo vital y de asociación. La mayoría de las intervenciones y también la vista fiscal sostienen que este cargo no debe prosperar, porque la materia de la Ley acusada no es de aquellas que, según la Constitución Política y la jurisprudencia, tengan reserva de ley estatutaria. Para examinar este cargo, la Corte recordará la jurisprudencia vertida por esta Corporación en materia de reserva de ley estatutaria, enseguida analizará el alcance normativo de la ley acusada, indagará sobre el propósito legislativo que animó al Congreso al expedirla y, finalmente, establecerá si ella debió tramitarse por el procedimiento especial previsto en el artículo 153 de la Constitución Política.
