PROCESOS DE IMPLEMENTACIÓN
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6.6. Procesos de implementación, gobernanza y ciudadanía
La expansión de la ciudadanía, especialmente a través de mecanismos democráticos efectivos de participación en las decisiones colectivas, cuenta con los procesos de implementación de las políticas públicas como escenarios innovadores para
garantizar los derechos de los ciudadanos y dinamizar su relación con el Estado.
La gestión desde el Estado de las políticas públicas contribuirá más a la garantía
de los derechos de los ciudadanos si se tienen en cuenta los problemas de implementación de las políticas públicas.
No basta con asegurar que los diseños institucionales y las opciones de política consideren los derechos, sino que esta perspectiva debe verse
de manera transversal en las estrategias de implementación.
Estos elementos claves dejan claro que no solo es una fase definitiva para el éxito o fracaso de la política pública, sino que es posible mejorar su gobernanza entendiendo mejor sus fallas y desarrollando acciones concretas.
Como se mencionó, esta fase es muchas veces dejada por fuera del análisis concibiéndola como de alcance técnico y con acciones de concreta y directa ejecución.
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6.5. Gobernanza de un proceso de implementación
Acciones posibles para mejorar la implementación
La gobernanza del proceso de implementación puede ser mejorada a partir de acciones concretas y del alcance de los actores claves en los procesos de política pública. A continuación se proponen algunas acciones posibles para mejorar esta fase
Lograr el apoyo de otros actores sociales y políticos
Aumentar la capacidad burocrática
Monitorear el grado de conflicto existente durante la implementación
Aumentar el grado de estabilidad de los actores y las relaciones durante la implementación
Establecer rutinas estables de implementación
Coordinación con la programación presupuestal
El presupuesto refleja tres aspectos relevantes para la gestión y coordinación de la política pública:
Expresa la importancia del principio económico de sostenibilidad de las finanzas pública
El presupuesto refleja la eficiencia en la ejecución en cuanto a que la utilización de recursos públicos
La coordinación y programación del presupuesto es
un catalizador del grado de desarrollo institucional de una sociedad.
La gobernanza, bajo la perspectiva de implementación que se ha planteado,
es vista como una actividad en la cual “socios renuentes” son inducidos a colaborar (Stoker,1991);
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La implementación puede verse como un amplio proceso donde están envueltas complejas redes de interacción entre organizaciones que poseen los recursos necesarios para llevar a cabo la política pública.
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6.4. Factores de éxito y fallas de la implementación
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Fallas de coordinación
es una falla de coordinación la falta de modernización del Estado,
La falta de coordinación vertical, horizontal y transversal entre los niveles estratégicos, programáticos y operativos de la implementación de la política, genera una divergencia en cómo se manejan los instrumentos respecto a los objetivos que se plantearon en la política
Fallas del mercado
Es posible también que haya una situación de mercados incompletos.
Las externalidades hacen que costos y beneficios marginales sociales sean diferentes a los costos y beneficios privados. Es esta discrepancia la que lleva a fallas del mercado y justifica la intervención del Estado
No se define claramente lo que es un bien público como criterio fundamental en el ámbito de las políticas a implementar.
Fallas de gobierno
Es común también que en el proceso de formulación de la política no se tenga en cuenta la posible captura del Estado como falla de implementación. El regulador de la política pública no actúa de forma neutral.
es posible una falla debido a la falta de acuerdo entre el gobierno y sus agencias sobre la forma de llevar a cabo las políticas.
Otra posible falla de gobierno está asociada a las internalidades. La administración pública se guía por criterios o normas culturales que no son eficientes al responder a intereses políticos, de modo que no hay controles sobre los excesos de gasto presupuestario,
más comunes es el problema de expectativas, el cual se da por la asimetría de información entre el gobierno y sus agencias, debido a
que las expectativas se forman sobre eventos del pasado
Las fallas de implementación pueden ser entendidas como fallas en la gobernanza de los procesos de política y pueden ser abordadas desde tres visiones alternativas,
de las cuales dependerá la consideración de las propuestas de solución a las mismas
La implementación entonces dependerá mucho de la capacidad que se tenga desde la organización pública de poder impulsar las dinámicas de acción colectiva adecuadas para un exitoso proceso de realización.
igual que la gestión de los recursos necesarios para la ejecución de las acciones de política que se requieran para el cumplimiento de las metas, de acuerdo con lo establecido en la estrategia de acción.
Lo anterior da a entender la importancia de analizar el proceso de implementación de la política pública porque reconoce que para un exitoso resultado de la misma no solo basta con un buen plan de acción, sino controlar que las actividades se lleven a cabo de acuerdo con lo establecido y Orientadas a los resultados esperados.
El éxito o fracaso de la implementación es relativo y está relacionado con los
intereses de cada uno de los participantes. La atención se centra en lograr la coordinación y la cooperación entre los distintos actores que van a intervenir en la realización
de la política pública
La capacidad de transformación de la realidad es la que reviste la mayor importancia en el proceso de implementación, ya que al ser el objetivo de las políticas públicas resolver un problema de relevancia social.
6.3. Tipos de implementación y acción gubernamental
Uno de los elementos más relevantes a tener en cuenta dentro del proceso de implementación es reconocer que las políticas públicas se ejecutan dentro de un sistema de gobierno en el cual hay múltiples niveles de actuación, distintos niveles de
poder y donde se dan infinidad de formas y momentos de interacción al momento de llevar a cabo la política pública.
Las relaciones verticales implican necesariamente la existencia de una relación de autoridad, mientras que las relaciones horizontales significan una posible relación de cooperación.
La interacción tanto vertical como horizontal entre los múltiples niveles del gobierno implica que dentro del proceso de implementación de una política pública a manera como se van a dar y garantizar las interacciones necesarias va a ser un elemento muy relevante.
Teniendo en cuenta los enfoques anteriores se puede deducir, como bien lo menciona Parsons (1995, p. 461), que el estudio de la implementación es un estudio del cambio y de cómo sucede, es un estudio de la micro-estructura de la vida política,
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Para avanzar en el análisis de la implementación se propone una tipología de las políticas públicas, ya que esta clasificación permite observar los diferentes tipos de implementación, dependiendo del contexto y particularidades de las políticas públicas
observando cómo las organizaciones dentro y fuera del sistema político conducen sus
asuntos e interactúan unas con otras, cuáles son sus motivaciones a actuar como lo
hacen y lo que podría motivarlos a actuar de otro modo
6.2. Enfoques y análisis de la implementación
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Stoker (1998) propone que este enfoque se caracteriza por cinco elementos
principales:
Reconocimiento de la capacidad del gobierno para lograr sus propósitos no solo
a partir de la autoridad sino de nuevas técnicas.
Aplicación de agentes o actores a redes autónomas.
Interdependencia de poder entre las instituciones que intervienen en la acción pública.
Participación de un conjunto de instituciones y agentes procedentes del gobierno y fuera de él1
Reconocimiento de la pérdida de nitidez de los límites y responsabilidades del
Estado frente a problemas sociales y económicos.
La implementación de la política no es estática ni igual durante todo el proceso y puede estar sujeta a modificaciones, no
necesariamente formalizadas, dependiendo de los aprendizajes de los actores.
Berman (citado en Aguilar, 1993) señala que el éxito final de una política depende, en gran medida, de la adaptación mutua entre el plan de acción generado desde el centro y las condiciones y capacidades de las agencias locales.
Comparación entre los modelos top-down y bottom-up
EL modelo top-down (de arriba hacia abajo),
refleja una concepción jerárquica del funcionamiento de las políticas públicas, donde la calidad de la decisión es el factor determinante del éxito de la política: si la decisión es correcta la política alcanzará sus objetivos (Tamayo, 1997). El interés prioritario es superar las fallas de información e incentivos interinstitucionales que hacen que la decisión no sea acatada y no genere los resultados esperados.
l modelo bottom-up , sin negar la necesidad de
una planificación intenta mostrar la utilidad de formar la decisión partiendo del contexto local, de las capacidades reales de las organizaciones que habrán de poner en marcha los programas, las oportunidades de las localizaciones y las características y las demandas de los usuarios, las cuales pueden ser muy variables (Elmore, 1978, en Aguilar, 1993).
6. Proceso de Implementación
6.1. Definición de implementación
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Por otro lado, la implementación ha sido abordada desde el enfoque organizacional, donde concretamente se pueden apreciar cuatro modelos según Elmore (citado en Revuelta, 2007, p. 156):
Como conflicto y negociación, que manifiesta un proceso permanente entre los actores sociales y políticos donde la expectativa de beneficios se maximiza.
Como desarrollo organizacional, donde se determina cómo la falta de consenso
y obligación entre los responsables de la implementación es una de las razones
fundamentales para su fracaso.
Como un proceso, que refiere a la rutina de la actividad de los burócratas, la cual
es observada con el objeto de intentar adaptarlos a los objetivos de la política.
Como administración de actividades y recursos, donde los problemas asociados
a esa administración son producto de las deficiencias en planeación, especificación y control.
Según Pressman & Wildavsky, citados en Parsons (1995, p. 464) “es el proceso de interacción entre la configuración de objetivos y las acciones para alcanzarlo
Comprender el alcance de esta fase es fundamental para entender el papel de las políticas públicas en la relación entre el Estado y la sociedad y su gestión efectiva en la garantía de derechos.
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