por Brenda Mejía hace 3 años
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Desde ahora, no obstante, es una nueva realidad que incide directamente en la concepción doctrinal que limitaba la política internacional al marco de la soberanía estatal
Su capacidad, a propuesta del Alto Representante, de nombrar representantes especiales para ejecutar un mandato en temas relacionados con políticas concretas dentro del marco de la PESC y dependiendo de la autoridad del Alto Representante
Su capacidad de celebrar tratados internacionales con terceros países y organizaciones internacionales, dentro de los límites de sus competencias
Merecen atención de este documento dos cláusulas:
A estas se le suman misiones propias de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) establecidas en el Tratado de la Unión Europea (TUE), como:
Las misiones de estabilización tras los conflictos bélicos
Las misiones de restablecimiento de la paz
Las misiones de gestión de crisis que incluyan el empleo de fuerzas de combate
Las misiones de prevención de conflictos y mantenimiento de la paz
Las misiones de asesoramiento y asistencia en cuestiones militares
Las misiones humanitarias y de rescate
Las misiones de desarme
2. La cláusula de soliradidad
Tiene como finalidad garantizar la ayuda y asistencia, incluso de carácter militar, de los países miembros y de la propia Unión en los casos en que se produzca un ataque terrorista o una catástrofe natural o de origen humano en alguno de ellos
En el art. 222
1. La cláusula de seguridad colectiva
Establece una obligación imperativa para todos los paises miembros de ayudar y asistir a un Estado de la Unión que sea objeto de una agresión armada en su territorio
En el art. 42,7
3. El establecimiento de cooperación sistemática de las instituciones europeas con los Estados mimebros para llevar a cabo las políticas decididas
2. La adopción de decisiones sobre:
c) Las modalidad de ejecución de las decisiones
b) Las posiciones que adoptará la Unión
a) Las acciones que realizará la Unión
1. La definición de los intereses estratégicos, los objetivos y las orientaciones generales
Tres principios específicamente referidos a su acción exterior:
Eficacia
Pretende que la PESC utilice solo aquellos recursos que resulten imprescindibles para alcanzar los objetivos establecidos
Pueden ser de tipo:
Militares
Económicos
Materiales
Humanos
Coherencia
Trata de lograr un reforzamiento de la acción exterior de la Unión Europea mediante la coordinación de las intervenciones realizadas en las distintas políticas que la integran
Unidad
Exige que las políticas exteriores de los Estados miembros deberán apoyar de un modo activo y sin reservas las decisiones y actuaciones adoptadas en el desarrollo de la PESC
Tres principios generales, aplicados a toda la actividad de la UE:
Tratan de garantizar la soberanía de los Estados miembros frente a la tendencia expansiva de las competencias ejercidas por las instituciones en el desarrollo del proceso de integración
Son los de:
Proporcionalidad
Tiene como fin limitar la intervención de la Unión Europea a las actuaciones necesarias para alcanzar los objetivos establecidos en los Tratados
Subsidiariedad
Supone que, salvo en los ámbitos donde posee competencias exclusivas, la Unión Europea solo puede ejercer aquellas competencias que expresamente le han sido atribuidas, la Unión Europea solo intervendrá cuando los objetivos no puedan ser alcanzados de forma eficaz por los Estados
Atribución
Señala que solo la Unión Europea puede ejercer aquellas competencias que expresamente le han sido atribuidas por los países miembros a través de los Tratados y dentro de los límites regulados en ellos
h) La promoción de un sistema internacional basado en la cooperación multilateral y la buena gobernanza
g) La ayuda a las poblaciones, países y regiones que enfrenten catástrofes de origen natural o humano
f) La adopción de medidas internacionales destinadas a la protección y mejora de la calidad medioambiental y la gestión sostenible de los recursos naturales mundiales
e) La integración de todos los países a la economía mundial mediante la supresión de obstáculos al comercio internacional
d) El apoyo al desarrollo sostenible económico, social y medioambiental con el fin de erradicar la pobreza
c) El mantenimiento de la paz, la preservación de conflictos y la seguridad internacionales, en conformidad con los principios de la ONU, el Acta de Helsinki y la Carta de París
b) La consolidación y respaldo de la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y los principios del derecho internacional (sic)
a) La defensa de los valores comunes, los intereses fundamentales, la independencia y la integridad de la Unión Europea
El principal defensor del interés nacional ha sido Morgenthau
Sin embargo, lo cierto es que en la política exterior práctica los gobiernos todavía apelan con excesiva frecuencia y evidentes éxitos a la calificación de ciertos objetivos como propios del interés nacional
Se convierten, con frecuencia, en una de las principales vías de inferencia de los fines políticos
Son secundarios
Una de las varias jerarquizaciones que existen de ellos la hace Aron, quien los divide de la siguiente manera:
1. Objetivos eternos
1.2. Objetivos históricos
Son una consecuencia de los condicionantes históricos e internacionales en los que tienen que decidir y actuar los estadistas
1.1. Objetivos abstractos
Los poseen todos los Estados por el mero hecho de serlo
Son "aquellos resultados, concretos y particualres, que se pretenden alcanzar o mantener, a corto o medio plazo, mediante la ejecución de una serie de actuaciones exteriores"
Son excluyentes entre sí y habitualmente las sociedades aspiran a alcanzarlos simultáneamente, aunque no con la misma intensidad y estableciendo prioridades entre ellos
Son esenciales
Son la expresión política de los principios y valores que sustentan la mayoría de una sociedad o los grupos sociales dominantes en ella
Son "una serie de resultados generales que se aspiran a lograr o se intentan mantener durante largos periódos de tiempo y respecto de los cuales un Estado está dispuesto a movilizar sus principales recursos, arriesgando, en último extremo, su propia existencia y soberanía"
Del que se puede concluir que:
En los regímenes unitarios, en mayor medida que en los pluralistas, el desarrollo real de la política exterior se distancia del procedimiento legalmente establecido
Cuanto más democrático o plural sea un sistema político, mayor será también el número de instituciones y/o grupos políticos que participarán en su política exterior
Se puede establecer una tipología, siguiendo los criterios de sociolgía política adoptados por Duverger
Que es la siguiente:
b) Regímenes pluralistas o democráticos
Pueden señalarse tres grandes modelos teóricos:
3. Los parlamentos multipartidistas
2. Los parlamentos bipartidistas
1. Los sistemas presidencialistas
Se caracterizan por someter el poder del Estado a una diversidad de instituciones y órganos cuyos representantes deben somenterse periódicamente a las elecciones generales
Ello implica un reconocimiento legal de la confrontación política entre diversos partidos políticos, al menos dos de ellos, y de una neta diferenciación entre las funciones de Estado y las de gobierno
a) Regímenes unitarios o autocráticos
Los hay de dos tipos:
Regímenes totalitarios
En ellos se distinguen dos modelos:
2. Las dictaduras institucionales
1. Las dictaduras personales
Persiguen todo tipo de oposición política y obligan a desarrollar la actividad política opositora de forma clandestina, y con frecuencia, violenta
Autocracias moderadas
Admiten un cierto grado de oposición al régimen y arbitran ciertos medios de expresión legal de los antagonismos y de la desidencia política
En ellos:
Son los mismos dirigentes, colectivos o instituciones los que deciden, ejecutan y controlan la política exterior
No cabe hacer una distinción entre las funciones del Estados y las funciones de gobierno
Ambas se confunden en las mismas personas o colectivos
El poder se concentra en una persona o un reducido número de personas que lo ejercen sin que pueda ser contestada su actuación
La confrontación política no está aceptada oficialmente y cuando surge, se realiza a través de conflictos entre personalidades o de forma clandestina
La existencia de la opinión pública como una fuerza política activa
El papel de los partidos políticos
La distribución real de poderes en el Estado
Los aspectos jurídico-constitucionales
Una primera distinción se hace entre:
Estados descentralizados
Que pueden dividirse en:
Federales
Autonomistas
Su sistema supone una cesión de ciertos poderes y competencias estatales desde las autoridades políticas y órganos administrativos centrales a las instituciones de las entidades federadas, autónomicas o locales
NOTA: La creciente complejidad que está experimentando la políti exterior obliga a relativizar esta afirmación y reducirla a los estrictos aunque importantes, ámbitos de:
La política fiscal y monetaria
La defensa
La diplomacia
Estados centralistas
En estos, todas las decisiones de política interior y exterior son adoptadas por unos órganos políticos y/o administrativos únicos para todo el país
Sino que versa sobre averiguar bajo qué condiciones predominará una u otra
Acomodar las posibilidades y condicionamientos que, procedentes del exterior, inciden en la vida interna del Estado
Lograr la adaptación del sistema estatal a su entorno
Es decir:
Proceder a la orientación y materialización de las demandas que se generan en su seno y se dirigen al contexto internacional
3. Control
Se puede realizar en dos momentos, puede ser:
Control posterior:
Se realiza durante la ejecución de la política exterior o tras haberse culminado esta cuando todavía están vigentes sus efectos
Permite, por tanto, revisar tanto los propios fines como los medios empleados y los resultados alcanzados, así como la legalidad de los actos exteriores
NOTA: Se puede deducir que el auténtico control de una política exterior solo puede realizarse plenamente tras su elaboración
Control anterior:
Recae esencialmente sobre la fase decisoria y, de un modo más concreto, sobre la determinación de los objetivos y la elección de los medios
Es, entonces, una forma de limitar el margen de la arbitrariedad de los agentes decisores del poder ejecutivo introduciendo la fiscalización de otros órganos o grupos en la elaboración de la política exterior
A la ejecución completa de la política exterior
Presenta dos formas básicas:
NOTA: Entre ambas formas hay una permanente tensión que no es más que el reflejo de la dialéctica general que domina las relaciones entre la política y el derecho
El control jurídico
Según este, las acciones exteriores de los Estados se dividen en:
Ilícitas
Lícitas
Desconoce, o al menos subestima, la eficacia de la política exterior para alcanzar los objetivos deseados
Considera las políticas exteriores en función de su adecuación a las normas jurídicas
El control político
Presenta dos singularidades frente al de la política interior:
El resultado es que con frecuencia los imperativos de la eficacia política terminan erosionando las posibilidades de un control jurídico internacional y dejan solo las vías del control jurídico nacional como un único recurso eficaz
2. En la sociedad internacional los Estados desempeñan simultáneamente las funciones de legisladores, ejecutores y destinatarios de las normas jurídicas
1. En el seno de los Estados existen instituciones con competencias para imponer coactivamente el cumplimiento de las normas jurídicas de toda la sociedad
Según este, las actuaciones de los Estados se dividen en:
Fracasos
Éxitos
El sometimiento de las actividades estatales a las normas jurídicas, nacionales o internacionales, resulta secundario
A menos que la definición de la política exterior del Estado en cuestión incluya la sumisión al "imperio de la ley"
Aspecto este que formalmente solo se produce en los denominados Estados de Derecho
Valora a la política exterior por sus resultados
Ámbitos en los que se realiza:
Internacional
En el control de este ámbito la intervención de las instituciones estatales solo puede ser indirecta o mediata
NOTA: La distinción no deja de provocar serias dificultades cuando surge una abierta contradicción entre las conclusiones y valoraciones que se alcanzan en cada uno de los dos procesos de control
Tales contradicciones pueden generar:
Conflictos entre las autoridades nacionales y las extranjeras
Incertidumbre
Cuando la fiscalización de la política exterior corresponde a instituciones internacionales u otros países
En este caso no siempre existen normas juridicas claras o se aplican criterios politicos coherentes y, desde luego, la diversidad de poder de los Estados condiciona directamente la eficacia del control internacional que puede aplicarse a sus políticas exteriores
Nacional
Hay distintos tipos:
Son:
El control popular
Su extensión a los ámbitos de la política exterior de los Estados democráticos es cada vez más clara en las últimas décadas
Suele estar regulado constitucionalmente
Es, en los regímenes democráticos, el control por excelencia
El control administrativo
Es prioritariamente un control jurídico, pero se limita a considerar si los órganos de la Administración que participan en la política exterior desempeñan funciones en consonancia con sus competencias y orden jerárquico
El control judicial
Es un control jurídico realizado únicamente por jueces y tribunales
El control legislativo
Tiene funciones de fiscalización política y jurídica
Se establecen en función de los órganos o sujetos que los realizan
En el control de este ámbito pueden intervenir directamente todos o algunos de los órganos estatales que participan en la elaboración y ejecución de la política exterior
Cuando la fiscalización de la política exterior corresponde a órganos o grupos pertenecientes al Estado
Se trata de una evaluación de los objetivos alcanzados por la política exterior adoptada, así como de su adecuación a los fines y objetivos que justificaban la adopción de esa política exterior y no de otra diferente
Como consecuencia:
Resulta imprescindible para reforzar aquellas decisiones y actividades que se han demostrado eficaces y corregir aquellas otras que se consideran ineficaces y/o perjudiciales para el país
Es una de las principales garantías contra la arbitrariedad de los responsables de la política exterior y la ilegalidad de sus actos
Hay una determinación de las responsabilidades que a cada órgano político-administrativo, grupo social o persona individual le corresponda por los éxitos o fracasos cosechados con esa política exterior
Sin él, la elaboración y ejecución de una determinada política exterior resultarían tareas inútiles
Se configura como la etapa final de toda acción de la política exterior y el punto de partida de un nuevo proceso decisorio
2. Ejecución
La actuación exterior de un Estado estará siempre condicionada por las reacciones que suscite en los demás países con los que se relaciona
Por eso la comprensión de la ejecución de la política exterior debe ser dinámica y general, se debe concebir como parte de una relación más amplia de la que también participan las reacciones ejecutadas por otros Estados
Según Kissinger:
Hay tres modelos básicos de ejecución de la política exterior:
3. El modelo revolucionario-carismático
Que tiene como representantes a los nuevos Estados independientes surgidos del proceso descolonizador
2. El modelo ideológico
Que tiene como representante, por ejemplo, a la República Popular China
1. El modelo burocrático-pragmático
Que tiene como representante, por ejemplo, a Estados Unidos
Según Tenekides:
La ideología y el régimen político de los Estados influyen muy directamente en su comportamiento exterior
Además, tiende a ser elitista, pues suelen tener acceso a ella solo un número muy reducido de políticos y funcionarios
El Derecho Internacional (DI) ha tratado de regular las principales formas de acción exterior de los Estados
Lo ha intentado al determinar su licitud e incluso estableciendo la responsabilidad de los Estados por sus actuaciones ilícitas
Es más rica y compleja de lo que permite deducir el pensamiento aroniano, al menos desde la existencia de los Estados modernos
No obstante, siguen teniendo funciones primordiales actores como:
NOTA: Como puede apreciarse, el tema bélico es importante; en ocasiones, las actividades desarrolladas por la diplomacia del Estado quedan supeditadas a los dictados que impone la lógica de la guerra
El ejército
El Ministerio de Defensa
El servicio exterior
El Ministro de Asuntos Exteriores
Admás de las actuaciones diplomáticas y bélicas; hoy en día los Estados recurren también a actividades:
Como las campañas propagandísticas, tecnológicas, humanitarias, etc.
Como la concesión o suspensión de ayudas financieras
Le corresponde al poder ejecutivo, es decir, al gobierno y a determinados órganos de la Administración central, civil y militar del Estado
Esto se debe, en buena medida, a que las principales formas de la acción exterior del Estado recaen dentro de los ámbitos de la diplomacia y la guerra
Se desarrolla a través de un conjunto de acciones sucesivas mediante las cuales los Estados intentan realizar la política exterior previamente elaborada
1. Elaboración
Se corresponde con el proceso decisorio
Requiere de diferentes tipos y niveles de análisis:
Que permitan resolver tan importantes incógnitas como el grado de racionalidad o irracionalidad de las motivaciones de los decisores, sus esquemas mentales de percepción e interpretación de la realidad internacional o sus expectativas sobre la evolución de dicha realidad
NOTA: Una de las principales herramientas para atender a estas cuestiones es el estudio sistemático y exhaustivo de las manifestaciones realizadas por los responsables de la política exterior a través de:
Etcétera
Los informes
La correspondencia pública o privada mantenida con otros dirigentes
Las entrevistas a los medios de comunicación
Las declaraciones oficiales
Picológico:
Individual y/o colectivo
Sociológico
Para conocer el contexto en el que los agentes decisores desarrollan sus funciones
Jurídico-político
Del Estado investigado
Hay diferentes tipos de decisiones, clasificadas:
d) Por su grado de necesidad:
Decisiones derivadas:
Son las que resultan necesarias para el desarrollo o ejecución de una decisión orginaria
La participación en los óganos de la organización intergubernamental
La determinación de tarifas aduaneras aplicables a los productos importados
La movilización de tropas
El nombramiento de representantes diplomáticos
La apertura de sedes diplomáticas o consulares
Decisiones originarias:
Son aquellas que constituyen un punto de partida, el origen, de una determinada línea de actuación de la política exterior de un país
Entre otras
La constitución de o participación en organizaciones internacionales
La instauración de relaciones comerciales
La declaración de guerra
El reconocimiento de Estados y de gobiernos
c) Por la naturaleza de los agentes decisores:
NOTA: El carácter abierto o cerrados de las decisiones de la política exterior varía en función de diferentes elementos que condicionan a priori las posibilidades de incorporación de un número mayor o menor de agentes decisores
Por ejemplo:
4) La capacidad de presión ejercida por los diversos grupos sociales para participar en el proceso decisorio
3) El tiempo requerido para la adopción
2) El tema de objeto de la decisión
1) El grado de democratización del sistema político estatal
Decisiones abiertas
Se dan cuando en una decisión participan, junto a los órganos estatales, grupos o personas representativas de distintas fuerzas sociales
Decisiones cerradas
Son aquellas que se adoptan exclusivamente por los órganos político-administrativos del Estado
Categoría establecida por Sidjanski
b) Por el tiempo de adopción y ejecución:
NOTA: Hay una relación muy estrecha entre el número de órganos y/o agentes decisores y el período de tiempo requerido para la adopción de la decisión
Decisiones a largo plazo
Pueden tardar varios años en ser adoptadas y ejecutadas
Decisiones a mediano plazo:
Pueden adoptarse y ejecutarse en el transcurso de varias semanas o meses
Decisiones inmediatas:
Requieren para su adopción o ejecución un breve periodo de tiempo, desde unas pocas horas a unas semanas
a) Por su contenido:
Decisiones instrumentales:
Decisiones que afectan la elección de los medios o instrumentos de realización de la política exterior
Suelen ser tomadas a corto o mediano plazo
Decisiones finalistas:
Decisiones que caen sobre objetivos o fines
Suelen ser tomadas a largo plazo
Que tiene cuatro momentos o fases:
Aunque este planteamiento teórico dista mucho de corresponderse con la complejidad que se aprecia en el análisis de los casos reales
Si bien reúne los elementos esenciales del proceso de elaboración de la política exterior de un Estado
Existen en el proceso decisorio numerosas interferencias y distorsiones, producto de los intereses y competencias de los diferentes paricipantes en la elaboración de la política exterior de un Estado
Con frecuencia se afecta, por tanto, la coherencia y la racionalidad de las decisiones adoptadas
Cada una de las cuales condiciona las siguientes y es desarrollada por órganos diferentes y con la participación de colectivos diversos
4. Fase de selección
Supone la elección de una de las posibles opciones de actuación
3. Fase de identificación
Concierne a la especificación de las opciones alternativas de actuación que pueden seguirse
2. Fase de evaluación
Implica la determinación de los objetivos que deben alcanzarse y los medios que pueden utilizarse en el contexto concreto en que debe actuarse
1. Fase de información
Conlleva el conocimiento y definición de la situación
Dos casos posibles:
Si existe una absoluta certeza sobre los resultados de cada una de las opciones posibles, la decisión tomada a favor de la opción más favorable resultará inexorable para el actor estatal
Si no existe la posibilidad de realizar una elección entre diferentes opciones de objetivos o de medios solo existirá ejecución pero no decisión
Que es:
El conjunto de interacciones entre los diversos órganos político-administrativos y grupos sociales del Estado mediante las cuales se definen los objetivos y se eligen los medios necesarios para llevar a cabo la política exterior
Pero puede entenderse como:
"Aquella parte de la política general formada por el conjunto de decisiones y actuaciones mediante las cuales se definen los objetivos y se utilizan los medios de un Estado para generar, modificar o suspender sus relaciones otros actores de la sociedad internacional"
A partir se esa definición se pueden señalar los principales elementos de la política exterior:
3. Incluye la determinación de los fines u objetivos que aspira a alcanzar cada Estado, pero debe también incorporar la especificación y utilización de los medios más adecuados para el logro de esos objetivos
Si el Estado carece de los medios o son manifiestamente insuficientes para alcanzar los fines que se ha trazado, evidenciará una escasa protección internacional
Fruto de la impotencia de dar respuesta a los retos que el contexto internacional o a las aspiraciones internas le plantean
Si el país carece de una determinación de sus fines u objetivos, el Estado simplemente actuará en el contexto internacional relacionado a los acontecimientos coyunturales
Por tal, no podría hablarse de una política exterior sino más bien de unas relaciones exteriores
2. No puede disociarse de la política interior de un Estado
Solo se confunden cuando falta la capacidad de decisión autónoma y verdadera de una o ambas políticas
Sus diferencias, en último extremo, se manifiestan de la siguiente manera:
La política exterior está orientada a permitir la relación entre Estados de una misma sociedad internacional
Además, se articula por una combinación de decisiones y actuaciones de los órganos estatales, de entre los cuales destacan los gobiernos, sin solución de continuidad
Cuando se quiebra esta ordenada secuencia entre entre decisiones y actuaciones, podemos afirmar que:
El Estado carace de una auténtica política exterior
La política interior se dirige a los individuos y grupos de una misma sociedad estatal
Ambas se interfieren mutuamente, ya que en último extremo, ambas no son más que las dos facetas de una misma realidad política:
El Estado
En su base social
En su dimensión institucional
1. Tiene un carácter estatal
Debe predicarse desde los Estados, ya que son los únicos actores que reúnen los dos requisitos necesarios para poder desarrollarla plenamente:
b) Capacidad política
Eficaz
Autónoma
Plena
a) Capacidad jurídica
Reconocida internacionalmente
La tercera:
Consiste en plantear el análisis de la política exterior como un ámbito teórico desconectado de la política interna de los Estados
Se encuentra, a partir de esto, la falta de cualquier referencia rigurosa a la estructura y dinámica de la política exterior
Lo anterior es parte necesaria de la descripción y explicación de la política exterior del Estado que se investigue
La segunda:
Se produce cuando al referirise a la política exterior del Estado, los autores contemplan únicamente su acción exterior
La actividad estatal desarrollada en el contexto internacional constituye una parte nuclear de la política exterior
Pero junto a ella no se puede ignorar la importancia de la toma de decisiones previa a la acción exterior, ni tampoco la evaluación o control de los resultados alcanzados con ella
En el seno de esta corriente, existe todavía una concepción más limitada de la política exterior que la asocia con la actividad diplomática y/o armada
Basta con dar un repaso a la agenda de actividades llevadas a cabo por el gobierno de un país para percatarse acciones que no pueden encontrarse en el estricto esquema de la diplomacia o la guerra
Estas acciones pueden ser de tipo:
Entre otros
Culturales
Económicas
Informativas
La primera:
Es la que identifica la política exterior de un Estado con la política exterior desarrollada por su gobierno
La política exterior debe comprender la política gubernamental que interviene en las relaciones con otros países
Pero también debe incluir:
Cuantos órganos estatales y/o sociales, distintos del gobierno, desempeñan un protagonismo significativo en las relaciones que vinculan al Estado con otros miembtos estatales de la sociedad internacional
En la Edad Contemporánea, resulta abusivamente simplista la asimilación de la actividad estatal en el contexto internacional con la actuación del principal órgano del poder ejecutivo
La emergencia de nuevos actores con capacidad para elaborar y ejecutar sus propias políticas exteriores
Tal es el caso de la Unión Europea
La investigación de las fases de dicha política
La consolidación de los conceptos
La seguridad de los Estados
La política exterior de los Estados
